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首先，對網絡空間與網絡安全的認識需要提高到戰略層面，並使其具有很強的延展性。網絡安全不完全指物理層面的風險，更包括涉及虛擬狀態的威脅。網絡空間安全可以分為兩種風險：針對網絡空間的風險（risksto cyberspace），指對計算機和通信科技的物理層面造成的風險；通過網絡空間的風險（risks through cyberspace），指不直接影響基礎設施本身，但是卻由網絡空間產生並由其促成的風險[1]。對於前者而言，相關研究和實踐都較多，也日趨成熟。但是對後者來說，卻面臨很大的治理挑戰。通過網絡空間而產生的風險具有很強的政治色彩，並同人權、自由等價值取向存在不一致或沖突的問題。
網絡空間是一個人們交往和活動的場域，而不是一個單純的物理空間。隨著移動互聯網、物聯網、雲計算、虛擬現實等一系列新興信息技術的突飛猛進，網絡空間的邊界日益模糊，似乎到瞭“無邊無際”的地步。如果隻是關註計算機和互聯網，則可能會錯失網絡空間安全的真正隱患所在。比如，線上謠言會導致線下恐慌，並誘發其他維度和場域的風險。因此，除瞭關鍵基礎設施的物理維護以外，至關重要的是如何確保網絡虛擬空間的安全。目前，“一法一策”對網絡空間和網絡安全的界定都過於模糊和籠統，如何在未來的各類管理制度中予以細化和明確，是網絡安全管理的首要環節。
其次，需要全方位提升政府部門的網絡安全防范意識和應對能力，使政府部門的重要基礎設施和管理信息系統不受黑客等的惡意攻擊。目前，中國許多政府網站存在安全隱患，一些基層政府網站無異於“裸奔”。雖然中央部門要求操作系統和關鍵軟件的正版化和國產化，但是許多地方和基層政府卻做不到這一點。大量盜版軟件的使用，可能為惡意軟件的侵入提供可乘之機。在全國大力推進“互聯網+政務服務”的過程中，如果不對網絡安全予以重視，可能會誘發新的安全隱患。比如，過去並不提供在線服務的基層政府網站，如果在不具備安全防護措施的情況下貿然上馬，可能會產生公民個人信息泄露等安全威脅。
為瞭強化網絡安全，政府部門應更加重視安全防護和應對，特別是提高政府網絡安全能力。非常重要的是，要強化對網絡安全的績效管理，使政府部門在績效管理的驅動下真正行動起來。以美國為例，聯邦政府部門的優先戰略目標之一就是網絡安全，並要求多個聯邦政府部門參與其中。這被稱為“跨部門優先目標”（Cross-AgencyPriority Goal），其中，網絡安全的目標是“通過持續關註信息安全、脆弱性和影響信息環境運轉的威脅等方面提高網絡安全績效，確保隻有授權的用戶可以獲取資源和信息；通過科技和流程去減少惡意軟件帶來的風險”。為瞭完成該目標，聯邦政府任命瞭總統高級顧問作為協調人，並有國土油煙處理DIY安全部、國防部、管理與預算辦公室的負責人作為目標領導者。為瞭對目標完成績效進行監測，白宮主要關註網絡安全能力，包括：①對信息安全狀況的持續監測，主要是對部門的網絡安全狀況進行全方位實時監測和診斷；②身份認證和授權獲取管理，確保用戶必須經過授權才可以獲取其工作需要的相關資源和信息；③反擊網絡仿冒和惡意軟件的攻擊，通過科技、流程和培訓等減少被病毒感染的電郵和網站帶來的風險。雖然所有聯邦部門都要求滿足2002年頒佈的《聯邦信息安全管理法》，白宮特別要求國土安全部、國防部、商務部、總務局等開發績效指標和標準，對網絡安全目標進行考評。自2014年以來，每個季度都會對該目標的完成情況進行考評，並公佈結果（參見：https://www.performance.gov）。
再次，需要建立網絡安全應急管理體系，並強化網絡安全的跨部門和跨域協調能力。網絡安全是危機管理和風險治理的重要領域，但又有不同於傳統應急管理的特征。與自然災害（如地震、臺風、洪水）和人為災禍（如爆炸、恐怖主義、傳染病）相比，網絡安全具有虛擬性、傳染性、跨域性等特點，其預警、響應、處置和善後等也會隨之有所不同。比如，網絡安全的預案可能需要針對不同情形予以制定，並隨著科技創新而及時更新。例如，是否需要疊床架屋而在每級政府都制定一套網絡安全應急預案？網絡安全預案的可行性能否確保？什麼樣的網絡安全事件需要“斷網”處置？這些問題都值得深思。以目前自然災害和社會風險領域的應急預案為例，就存在“紙上談兵”的問題。各級政府部門分門別類地制定瞭大量應急預案，但是卻得不到及時更新和模擬演練，使其可用性大打折扣。各地政府相互抄襲，應急預案往往無法反映當地實際情況，出現“水土不服”的問題。在推動網絡安全的應急管理過程中，特別是在預案的研制與啟動程序設計等方面，都需要避免傳統危機管理犯下的錯誤，並使網絡安全應急預案能夠和網絡空間自身的特征相匹配。
如何加強政府內部不同部門之間以及政府與其他組織的協調，是網絡安全的關鍵所在。除瞭網信部門，網絡安全可能還會涉及其他職能部門，特別是掌握關鍵數據和資源的部門。網絡安全不僅涉及橫向的跨部門協調，而且還涉及縱向的跨層級協調。網絡安全事件常常不是局限於某個地區或層級，而是有很強的擴散放大效應，因此什麼樣的危機由哪級政府負責，以及不同層級如何協調，都是需要回答的問題。隨著以百度、阿裡巴巴和騰訊（BAT）為代表的網絡巨頭的崛起，越來越多的國傢和個人信息由這些私營互聯網企業掌握。在網絡安全方面，同這些企業的協調也非常重要。更為重要的是餐廳排油煙，網絡安全還有很強的跨地區乃至跨境色彩。網絡無國界，網絡安全也越來越多地表現為跨國作戰。無論是虛擬專用網絡（VPN）還是境外服務器，都會導致各種各樣的跨境網絡安全問題。以跨境電信詐騙為例，詐騙團夥的所有人員和設備都在境外，卻在境內實施詐騙，為偵破和防范提出瞭嚴峻挑戰。諸如此類的網絡安全風險，都需要政府內部和外部的通力合作才能防范和應對。目前政府部門處於“信息孤島”的狀態，各級、各地區和各部門之間的信息共享和行動協同都較差。吊詭的是，這種狀態使網絡安全威脅不至於在更大范圍快速擴散，但是也難以實現網絡安全的協同治理。
最後，建立和提升政府在網絡安全中的合法性，真正在線上和線下都取信於民，是鞏固網絡安全風險治理的社會基礎。除瞭危機管理能力，危機管理合法性也同樣至關重要。合法性指政府與民眾的關系，即政府能否得到民眾的信賴，民眾是否願意將自己的身傢性命托付於政府[2]。為瞭實施應急管理，政府往往不得不采取限制人身自由或網絡言論等非常舉措，這可能侵犯公眾的知情和言論自由等權利。如果民眾相信政府是為瞭公共利益而如此行為，並認為政府的做事方式和程序是可以接受的，那麼就可以為網絡安全提供強有力的合法性支持。但是，如果民眾無法對網信部門建立起碼的信任，就很難贏得網絡安全攻堅戰。
針對基礎設施的網絡安全威脅固然重要，但更加值得警惕的是經由網絡空間的安全風險。風險帶有社會性，具有很強的社會放大效應。媒體會助推風險放大作用，而互聯網和社交媒體對風險擴散具有推波助瀾的作用。網民抱有“寧可信其有，不可信其無”的心態，加之獵奇心理和逆反心態作祟，可能使網絡空間安全處於失控的情勢。微博、微信等社交媒體使網絡謠言得以快速傳播和廣泛擴散，可能會導致意想不到的負面影響，並對實體經濟、社會互動和政權穩定都構成實質性挑戰。經由網絡謠言蠱惑和煽動，會誘發群體性事件乃至“顏色革命”，這是突尼斯等國傢付出的血的代價。因此，政府如何能夠引導網絡輿情健康發展和網民理性參與，可能較為關鍵的是制定網絡安全戰略。比如，在網絡謠言的傳播過程中，意見領袖及其所處的社交網絡結構扮演著至關重要的角色。政府應引導和吸納意見領袖，聚焦和優化網絡結構，使網絡成為傳遞“正能量”的場域，而不是謠言四起的威脅。
網絡是自由的，但是不能沒有法度。網絡是寬容的，但是不允許胡作非為。網絡效益越來越廣泛和深入，但網絡空間的安全風險也與日俱增。網絡安全風險治理是危機管理的關鍵領域之一，但是它又在許多方面有別於自然災害和社會風險的防范與應對。危機管理是非常典型的交叉學科，離不開信息科學、情報學、管理學、政治學、社會學等許多學科的貢獻。因此，加強網絡安全風險治理的跨學科研究，為政府部門制定網絡安全應急預案、管理體系和戰略佈局等提供決策咨詢，也是網絡安全值得加強的領域。
參考文獻：油煙處理規劃
[1]Deibert R J, Rohozinski R. Risking Security:Policies and Paradoxes of Cyberspace Security[J]. International PoliticalSociology, 2010, 4(1): 15-32.
[2]Christensen T, L?greid P, Rykkja L H. Organizing for Crisis Management:Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public Administration Review,2016, 76(6): 887-897.
（作者為中國人民大學公共管理學院副教授，國傢發展與戰略研究院研究員）
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